试论交通事故认定的可复议性及管辖 作者：未知     时间：2016-11-24    来源：|0

《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第七十三条规定，公安机关交通管理部门对交通事故应当及时制作载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任的交通事故认定书。但该法及《道路交通安全法实施条例》均没有当事人对交通事故认定尤其是责任认定不服享有何种救济权利和救济方式的规定。因此，实际工作中当事人对公安机关交通管理部门的交通事故认定不服是否可以申请行政复议及复议管辖存在不同的观点和做法。公安机关交通管理部门认为交通事故认定只是作为处理交通事故的证据，不具有可复议性；同时认为对公安机关交通管理部门的具体行政行为不服的，根据公安部《公安机关办理行政复议案件程序规定》也只能向该公安机关申请，而不能向本级政府申请复议。我们认为：交通事故认定属于公安机关交通管理部门依法定职权作出的具体行政行为，本级政府可以依法受理该类行政复议申请。一、交通事故认定具有可复议性1、交通事故认定属公安机关交通管理部门的具体行政行为。从理论上界定，行政行为是行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织依法行使行政职权和履行行政职责所实施的具有法律意义、产生法律效果的行为。交通事故认定符合行政行为的构成要件。首先，《道路交通安全法》规定县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。法律直接确认了公安机关交通管理部门具备法定的行政主体资格。行政主体具有唯一性和地域性。其次，交通事故认定是公安机关交通管理部门在道路交通安全管理工作中依法履行行政职责行为。这表明交通事故认定是公安机关交通管理部门对国家权力的运用，符合行政行为的权力属性要件。其他行政机关及业务鉴定部门无权代为行使，带有明显的行政管理性。第三，交通事故认定是公安机关交通管理部门依据事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论所制作的，勿需协商或征求当事人同意的单方行政行为。第四，交通事故认定针对的是特定对象并只对特定对象具有约束力，因而是具体行政行为。2、从交通事故认定的行为性质上分析，它应属于依职权的行政确认行为。行政确认是指行政机关依法对相对人的法律地位、权利义务和相关的法律事实予以确定、认可的具体行政行为。行政确认行为由特定的行政主体针对特定的相对人或特定事项实施，具有法定确定力和拘束力，非经法定主体并经法定程序不得随意变更和撤销。交通事故认定与工伤事故原因责任的确认、特别重大事故的技术鉴定及责任事故的认定等性质一样，均是由行政主体通过一定形式即必须采用事故认定书的书面形式对事故的基本事实、成因和当事人的责任等进行确认。同时，与依申请的确认不同，交通事故认定属于依职权确认的事项，公安机关交通管理部门应当主动进行确认。不按法定程序和法定期限对交通事故进行认定，就是行政不作为。3、交通事故认定对当事人的权利义务产生实际影响。交通事故认定作为行政确认行为，虽然不直接改变公民、法人和其他组织的法律地位，但确认了法律事实，也就奠定了法律关系，预示了行政相对人的权利和义务。《道路交通安全法》规定公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书作为处理交通事故的证据，仅仅界定交通事故认定这一具体行政行为具有证据效力，并不能以此否认其对当事人权利义务的影响。认定书载明的事故基本事实、成因和当事人责任认定会直接关系到当事人的损害赔偿和法律责任。具体表现为：一是事故当事人共同请求公安机关交通管理部门就事故损害赔偿进行调解，按照公安部《交通事故处理程序规定》第58条“调解交通事故损害赔偿争议，按照下列程序实施：……㈡宣读交通事故认定书；……㈣根据交通事故认定书认定的当事人责任及《道路交通安全法》第七十六条规定，确定当事人承担的损害赔偿责任”的规定，事故认定书无疑会成为公安机关交通管理部门进行调解的基础；二是对未经调解或调解不成的事故损害赔偿，当事人向人民法院提起民事诉讼时，事故认定书也无疑是法院认定案件事实、确定当事人责任的主要依据。现行民事诉讼举证原则是“谁主张、谁举证”，而交通事故的现场痕迹在野外，具有不可保存性，当事人要在事故认定后到诉讼阶段找出推翻公安机关交通管理部门依法定职权作出的事故认定书证据，其可能性是不大的。当事人提供不了相应证据，法官一般会采信事故认定书对事故事实、当事人责任等的确定；三是对涉嫌交通肇事罪的，进入刑事诉讼程序，交通事故认定将是检察机关起诉指控犯罪嫌疑人的关键证据，直接影响追究刑事责任。[page]4、对影响当事人权利义务的行政行为，当事人依法享有获得救济的权利。《行政复议法》第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行为侵犯其合法权益的”。既然交通事故认定会对当事人权利义务产生重大影响，当事人不服事故认定就有权依照法律规定申请行政复议或提起行政诉讼。根据依法行政“用权受监督”的理念，行政机关行使职权或履行职责必然要受到监督。国家建立行政复议制度的宗旨，就是通过维持和纠正违法或不当具体行政行为来保障和监督行政机关依法行使职权。公安机关交通管理部门应当摒弃陈旧观念，勇于面对各方面的监督。况且，原《交通事故处理办法》规定当事人不服交通事故责任认定可以向上一级公安机关申请重新认定，新《道路交通安全法》更应对当事人救济权利给予充分的保障，否则，公安机关交通管理部门的具体行为便失去监督。这也是依法行政治权、治官的本质要求和预防公安机关交通管理部门及其工作人员滥用职权、徇私枉法，遏制腐败的有效途径。二、政府对不服交通事故认定的行政复议案件有管辖权1、《道路交通安全法》实施后，公安机关交通管理部门法律地位发生了变化，应视为县级以上地方各级人民政府工作部门。该法第五条明确规定“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通管理工作”；以前《道路交通管理条例》规定“本条例由各级公安机关负责实施”，公安部《交通事故处理办法》规定“县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关”。相比之下在行政管理主体规定上发生根本变化，即从“公安机关”变为“公安机关交通管理部门”，法律直接赋予其行政管理职能，取得了独立的执法主体资格，可以以自己的名义作出具体行政行为。公安机关交通管理部门在法律地位上转变为政府道路交通管理工作部门。在现行体制下，公安机关交通管理部门在机构设置上是公安机关的内设机构，但对执法主体的认定只能依照法律规定，不能以机构设置来判定执法机构的性质。在法律上，公安机关交通管理部门独立行使一级政府交通安全方面的管理职能，应是一级政府的职能部门。根据《行政复议法》第十二条规定，当事人对政府工作部门的具体行政行为不服，具有选择复议机关的权利。因此，当事人对公安机关交通管理部门的具体行政行为包括交通事故认定不服，可以向该部门的本级政府申请行政复议。2、对公安部《公安机关办理行政复议案件程序规定》（以下简称《程序规定》）有关内容的质疑。《程序规定》第十一条规定：“对县级以上地方各级人民政府公安机关内设的公安交通管理机构作出的具体行政行为不服的，向该公安机关申请行政复议……”。该规章排除了当事人对公路交通管理机构具体行政行为向该公安机关本级人民政府申请行政复议的权利，与《行政复议法》相抵触，不符合依法行政要求。首先，《行政复议法》对十二、十三、十四条以外其他行政机关、组织具体行政行为不服在复议管辖规定上，只有对“县级以上人民政府依法设定的派出机关”、“政府工作部门依法设立的派出机构”、“法律、法规授权的组织”等五类情形作出规定，对政府工作部门内设机构（包括法律赋予独立执法主体资格的内设机构）的具体行政行为复议没有作出规定，但也没有只能向该主管部门申请行政复议而不能向本级人民政府申请行政复议的限制性规定。《程序规定》作为部门规章，无权对行政复议管辖作出排除性规定。其次，《程序规定》对公安机关是可操作的，可视为其内部层级管辖。但限制了当事人选择复议机关的权利，也限制了本级政府依法对公安机关交通管理部门的行政行为进行监督的权利。依法申请行政复议是公民、法人和其他组织的一项救济权利，非经法律规定不得限制和剥夺。行政复议只是一种监督程序，不管由政府复议还是上一级主管部门复议，只要行政行为合法和适当，大可不必对政府复议持有怀疑和顾虑。根据《行政复议法》可以理解为，当事人既可选择该公安机关交通管理部门上一级主管部门申请复议，也可选择本级人民政府申请复议。[page]第三，《程序规定》系《道路交通安全法》实施前出台的。当时公安交通管理机构是以公安机关内设机构地位从事道路交通安全管理的。《道路交通安全法》实施后，公安机关交通管理部门法律地位发生变化，成为各级人民政府负责道路交通安全管理工作部门。因此，公安部《程序规定》相关条款已滞后，不能作为限制当事人对公安机关交通管理部门具体行政行为包括交通事故认定不服向本级人民政府申请行政复议的依据。

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